La democrazia diretta europea fatica a decollare

Ogni tentativo dell’Unione Europea (UE) di interferire negli affari interni della Svizzera, in particolare nella sua democrazia diretta, tende a suscitare critiche, come mostrano i dibattiti in corso sulla nuova serie di accordi bilaterali con Bruxelles. Ma a volte, l’influenza può anche andare nella direzione opposta.

Di recente, un’Iniziativa dei cittadini europei (ICE), uno strumento di raccolta firme per proporre riforme dell’UE, ha un tocco svizzero. HouseEurope!, che chiedeva incentivi per ristrutturare invece di demolire gli edifici vecchi, era legata al migliore ateneo svizzero, il Politecnico di Zurigo. Non solo un professore del suo dipartimento di architettura era tra i promotori della campagna, lo stesso dipartimento risulta inoltre aver contribuito con 50’000 franchi all’iniziativa. Anche una fondazione di Zugo figurava tra i donatori.

Si tratta di un’interferenza straniera di uno Stato non membro dell’UE? Non secondo il Politecnico: i 50’000 franchi corrispondono a una stima del “sostegno non monetario”, come contributi di ricerca, e non una donazione in denaro. Ma l’iniziativa è comunque interessante per una ragione più prosaica: nonostante il sostegno proveniente dalla Svizzera, si è rivelata un caso tipico di ICE ed è fallita. Alla scadenza del 31 gennaio, aveva raccolto circa 83’000 firme, mentre ne servono un milione.

Questa iniziativa non certamente l’unica ad aver mancato l’obiettivo. Da quando l’ICE è stata introdotta nel 2012, solo 14 delle 125 iniziative registrate sono riuscite a raggiungere la soglia necessaria per portare una proposta sul tavolo della Commissione europea. E anche se i sostenitori descrivano ancora l’ICE come l’unico strumento transnazionale di democrazia diretta al mondo, ammettono loro stessi che non ha raggiunto l’obiettivo iniziale: contribuire a colmare il deficit democratico dell’UE, il fossato tra i decisori di Bruxelles e i cittadini del continente, che spesso hanno la sensazione che la loro voce non venga ascoltata.

Le difficoltà nel raggiungere la quota di firme sono uno dei sintomi, che il confronto con la Svizzera aiuta a contestualizzare. Nella Confederazione, che ha una lunga tradizione di democrazia diretta, i promotori raccolgono regolarmente le 100’000 firme necessarie per un’iniziativa popolare. La soglia dell’ICE, fissata a un milione, è dieci volte più alta, ma la popolazione dell’UE è 55 volte più grande. Eppure, la maggior parte delle ICE si fermano a poche migliaia di firme.

Una delle ragioni del fallimento è la natura transnazionale dello strumento. Non è né facile né economico condurre una campagna non solo in più lingue, ma anche in più Paesi, dato che le soglie di firme devono essere raggiunte in almeno sette Stati membri dell’UE.

La visibilità pubblica è a sua volta difficile in un contesto continentale, dove i media restano in gran parte nazionali e le questioni europee raramente dominano i titoli. Inoltre, partiti politici e imprese private, che in Svizzera svolgono un ruolo importante nella raccolta delle firme, sono meno attivi a livello europeo, e le campagne dipendono quindi di più dalle ONG e dai finanziatori privati.

Al di là dei problemi pratici, l’ICE è semplicemente uno strumento debole per concezione. Le iniziative e i referendum svizzeri riguardano votazioni su testi concreti e vincolanti. Le ICE, spiega Daniel Moeckli dell’Università di Zurigo, sono iniziative “di agenda”: hanno più peso di una petizione, ma molto meno di un’iniziativa popolare. Anche quando un’ICE raggiunge il milione di firme, la Commissione europea è obbligata soltanto a esaminare la questione, non ad agire., senza contare che non è prevista alcuna votazione pubblica.

Lasciata alla sua discrezionalità, la Commissione può semplicemente scegliere di ignorare le proposte o di applicarle solo dove lo ritiene opportuno. Sul suo sito, definisce “riuscite” le ICE che superano la soglia delle firme, ma si tratta di un giudizio piuttosto ottimista: in realtà, solo poche hanno portato a cambiamenti concreti.

La prima iniziativa considerata “riuscita”, Right2Water, ha indotto una revisione parziale delle norme sulla qualità dell’acqua nell’UE. Ma per la maggior parte delle altre, compreso una proposta di divieto dei test sugli animali, la Commissione ha trovato motivi per non intervenire.

Anche in Svizzera l’attuazione delle iniziative può essere oggetto di discussione. Ma qui l’autorità finale è il Parlamento, che risponde agli elettori. Nell’UE, invece, è la Commissione, un organo non eletto, già accusato di incarnare quel “deficit democratico” che l’ICE avrebbe dovuto contribuire a colmare. I critici avvertono che lo scetticismo crescerà se le iniziative non produrranno risultati. Come ha dichiarato la mediatrice europea Emily O’Reilly: “Se un’iniziativa riuscita non porta mai a una proposta di nuove norme […] le persone smetteranno di credere nel processo, non solo nell’ICE, ma potenzialmente nella democrazia stessa”.

Consapevole di queste critiche, l’UE non è rimasta del tutto passiva. I ricorsi presentati da promotori frustrati hanno spinto la Commissione ad adottare una posizione più permissiva sull’ammissibilità delle iniziative.

Un altro caso pendente, collegato all’ICE sul benessere animale, End the Cage Age, potrebbe chiarire fino a che punto la Commissione sia tenuta a rispondere o meno alle iniziative riuscite. Bruxelles ha inoltre migliorato l’infrastruttura tecnica e digitale per la registrazione delle firme e delle fonti di finanziamento, facilitando il lavoro dei promotori.

Eppure, ormai pochi si aspettano che le ICE si trasformino in strumenti forti per proporre o bocciare leggi tramite votazioni popolari. Al contrario, alcuni sostengono che il futuro sia un rafforzamento del loro ruolo nel definire le priorità politiche. Alberto Alemanno, dell’istituto di studi economici HEC Paris, ha scritto che, mentre la società civile è sotto pressione in alcune parti d’Europa, l’ICE offre quantomeno una “piattaforma garantita” per un coinvolgimento transnazionale. Da questo punto di vista, anche un’idea fallita può rivendicare un successo se riesce a stimolare un dibattito oltre i confini, sostiene.

Altri vedono l’ICE come solo uno degli elementi all’interno di un panorama europeo di democrazia diretta più ampio e sottovalutato.

Secondo Moeckli, tra il 1990 e il 2020 nei Paesi del Consiglio d’Europa sono state lanciate circa 6’874 iniziative di vario genere e circa due terzi erano iniziative “programmatiche”. In questo contesto, l’ICE ha agito da catalizzatore, afferma Moeckli, spingendo diversi Stati a introdurre strumenti simili a livello nazionale, in particolare nel Nord Europa. Perfino in Svizzera, alcuni chiedono l’adozione di un meccanismo simile, la cosiddetta mozione popolare.

Resta da vedere se un proliferare di iniziative programmatiche sia davvero un segnale di buona salute democratica. Come per l’ICE, è difficile misurare il successo quando non dipende da cambiamenti giuridici concreti. Moeckli cita il caso della Finlandia, dove i cittadini hanno accolto positivamente questo strumento sin dalla sua introduzione nel 2012. Più in generale, sostiene che possa avere alcuni vantaggi rispetto ai referendum, che possono essere politicamente divisivi (la Brexit è l’esempio più evidente). Altri restano scettici e affermano che le iniziative programmatiche non dovrebbero essere considerate democrazia diretta, poiché non danno luogo a una votazione pubblica.

Dal punto di vista svizzero, questi strumenti, e l’ICE in particolare, devono essere considerati da un angolo specifico: come un complemento piuttosto moderato a referendum e iniziative popolari ben radicati, più che come un tentativo di stimolare una democrazia dal basso partendo da zero.